LA DIRECCIÓN GENERAL DE INGRESOS DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
LA
DIRECCIÓN GENERAL DE INGRESOS DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS.
Nervio
medular y motor del engranaje del Estado Panameño.
Artículo
por: Lic. Efraín Ramos Solano, CPA
1.
Su génesis.
2.
Su fundamento o marco legal.
3.
Su estructura de funcionamiento de acuerdo a
la ley vigente.
4.
Sus funciones y atribuciones.
5.
Tercerización del cobro de los impuestos vs
ejercicio de la jurisdicción coactiva.
6.
Necesidad de una política de constante
actualización de modernización de los servicios públicos y en especial de los
servicios que brinda la DGI, lo cual exige la utilización y constante
desarrollo de las nuevas tecnologías de información y comunicación.
I.
Génesis
histórica de la Dirección General de Ingresos.
Analizando el pasado a
través de las leyes, soy de opinión que la Dirección General de Ingresos (en
adelante la DGI), tiene su génesis evolutiva desde la formulación de la Ley 31
de 1990, y a partir de allí, se fue desarrollando siempre de manera ascendente,
con un propósito firme de alcanzar la modernización de los servicios públicos,
lo cual puedo señalar sin riesgo de equivocarme, se inicia en el año de 1996
cuando se crea de manera innovadora el Sistema Corporativo de Recepción de
Declaraciones de Rentas, integrado por Contadores y firmas de Contadores
Públicos, que dio origen a INFORMET, que resulta ser el primer peldaño en el
desarrollo del actual Módulo del Contribuyente en E-tax, como medio para la
presentación y envío vía Internet, de las declaraciones juradas de renta de los
contribuyentes.
Para esa época, 1990 – 1996,
la DGI formaba parte del entonces Ministerio de Hacienda y Tesoro.
Para la adecuada apreciación
y calificación de los beneficios puestos al servicio de los contribuyentes,
solo tenemos que retrotraer la memoria y recordar las largas filas que se formaban
y le daban a veces hasta 3 veces la vuelta al antiguo edificio del Ministerio
de Hacienda y Tesoro en Avenida Perú, comparando con los nuevos recursos puestos
al servicio de los contribuyentes, integrados y solo por mencionar algunos por
facilidades tales como:
- El
módulo de renta, para la presentación de las declaraciones naturales y
jurídicas y los anexos de las declaraciones.
- El
módulo de E-tax para la presentación de declaraciones de ITBMS.
- El
módulo de Pagos a Terceros, para consultar el dígito verificador.
II.
Fundamento
o marco legal de la DGI.
Mediante fallo del Pleno de
la Corte Suprema de Justicia del 11 de agosto de 2014, fue declarada
inconstitucional, la Ley No. 24 del 8 de abril de 2013, que creó La Autoridad
Nacional de los Ingresos Públicos o ANIP.
Lo expuesto en párrafo
anterior, da como resultado y de acuerdo al mismo fallo de la Corte Suprema de
Justicia, se trae a la reviviscencia y recupera su plena vigencia el Decreto de
Gabinete No. 109 del 7 de mayo de 1970 y sus modificaciones, quedando así mismo
vigente la Ley 8 de 2010.
III.
Estructura
Funcional de la DGI según la Ley.
La base de la estructura
funcional de la DGI queda sin lugar a dudas definida, en el marco de lo que
determina la Ley 8 de 15 de marzo de 2010, que crea un régimen de equidad
fiscal y modifica el Decreto de Gabinete No. 109 del 7 de mayo de 1970,
específicamente en su artículo 3, quedando su texto como sigue:
Ley
8 de 2010.
Artículo 129. El
artículo 3 del Decreto de Gabinete 109 de 7 de mayo de 1970, queda así:
Artículo
3. La Dirección General de Ingresos estará integrada por:
1.
El nivel central que tendrá a su cargo las
labores de dirección, planeación y control administrativo, técnico y financiero
de las actividades de la entidad dentro del ámbito nacional, así como las
tareas de reconocimiento, recaudación, cobranza, investigación y de
determinación de tributos, aplicación de sanciones, resolución de recursos,
expedición de actos administrativos y devolución de saldos a favor de los
contribuyentes.
Este
nivel tendrá la siguiente estructura mínima:
a.
Dirección General.
b.
Subdirección General.
c.
Subdirectores.
d.
Unidad Especial de Control Interno.
e.
Departamentos.
f.
Secciones.
2.
El nivel provincial de carácter operativo.
El
ministro de Economía y Finanzas dentro del marco establecido en la presente
ley, determinará las funciones de los departamentos y demás dependencias que
conforman la entidad y creará las secciones que sean indispensables en los
departamentos del nivel central. En la
misma forma, podrá fusionar secciones en las Administraciones Provinciales de
Ingresos cuando estime conveniente.
Tanto las dependencias del nivel central como las del nivel provincial
tendrán una estructura de cargos técnicos y administrativos, que deberá ser
cubierta con funcionarios de nacionalidad panameña que reúnan los requisitos
mínimos que se establezca de acuerdo con el perfil ocupacional de cada
cargo. El Ministerio de Economía y
Finanzas establecerá la estructura de cargos de la Dirección General de Ingresos
y sus requisitos mínimos, así como su asignación salarial.
Un panorama aproximado a la
luz de un organigrama funcional tal como lo define la ley, quedaría
aproximadamente como seguidamente se expone.
DIRECCIÓN
GENERAL DE INGRESOS
Ministerio
de Economía y Finanzas
ORGANIGRAMA
FUNCIONAL
Desarrollado por:
Efrain Ramos S.
 |
|||
|
|||
|
Con
relación a las dos últimas modificaciones sufridas por el Decreto de Gabinete
109 de 1970, dadas a través de la Ley 6 de 2 de febrero de 2005 al igual que la
Ley 8 de 15 de marzo de 2010, vale la pena resaltar que dichas modificaciones
aplicaron o incidieron en la estructura organizativa de la DGI contenida en el
texto del artículo 3, no así en la esencia y espíritu del contenido del
artículo 1 de la excerta legal, que de manera muy particular opino, resulta ser
el nervio motor de la existencia de la DGI.
Considero
que modificar dicho artículo de manera negativa o adversa, representaría una
vuelta hacia atrás, al desarrollo, evolución y crecimiento de la entidad que
resulta ser la columna vertebral del MEF y cuasi representa la cornucopia del
Estado panameño inserto en nuestro escudo de armas, el cual representa las
finanzas públicas.
Por
tanto, analizando el contenido de las modificaciones del Decreto de Gabinete
supra citado, según las leyes 6 de 2005 y 8 de 2010 específicamente, se colige
que la DGI ha sido dotada de una estructura, la cual queda planteada de manera inequívoca
e inconfundible, en el artículo 3 del Decreto de Gabinete 109, lo cual hace
innecesario el re-inventar una estructura para la DGI y exige el cumplimiento
irrestricto de la ley y nada más.
Por
lo tanto, el organigrama funcional de la DGI sin lugar a dudas, debe partir de
la base planteada, de la ley que como expresó la Corte Suprema de Justicia, se trae
a la reviviscencia. Es decir, el Decreto
de Gabinete 109, el cual podemos señalar, retorna de las cenizas al igual que
el Ave Fénix.
Pero,
es la propia Corte Suprema de Justicia, la que al explicar el significado del
término reviviscencia, permite que se
fundamente mi argumentación, de que no es necesario reinventar o crear lo que
ya existe, y se ha hecho revivir como un hecho casi inédito en la
jurisprudencia panameña por lo poco tratado o desarrollado, tal cual es
expresado por la misma Corte Suprema de Justicia, a través de los siguientes
extractos que expongo a continuación, tomados del fallo en cuestión:
“…
En
ese sentido, este Tribunal no es ajeno a explicar por qué la reviviscencia de
la ley derogada, tiene aplicación en el presente caso.
Para
tal fin retomamos la cita del autor Mauro Cappelleti, basándose en la
Constitución Italiana, cuando señala: “una vez pronunciada la sentencia de
inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera
general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y,
por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas
anteriores a la ley de inconstitucionalidad”.
“
Sobre
el significado del término reviviscencia, la Corte Suprema de Justicia en su
fallo expresa:
“…
Y es
que como lo señaló el jurista Cappelleti, la reviviscencia de la ley tiene
lugar cuando una disposición que derogaba otra es declarada inconstitucional,
recobrando vigencia aquellas que habían sido derogadas y que no reñían con la
Constitución.
…”
“…
Visto
lo anterior, corresponde a este Pleno declarar que con esta sentencia de
inconstitucionalidad recuperan vigencia aquellas normas que regulaban y daban
sustento jurídico a la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía
y Finanzas, así como aquellas que fueron subrogadas, específicamente el Decreto
de Gabinete 109 de 7 de mayo de 1970, y sus modificaciones.
…”
IV.
Funciones
y atribuciones de la DGI de acuerdo a la Ley.
La
función primordial u objeto fundamental de la DGI, es la recaudación de los
impuestos nacionales.
No
obstante, esto conlleva una serie de acciones colaterales, sin las cuales, la
acción de cobrar o recaudar dichos impuestos, sería imposible de alcanzar.
Vemos
así, que la misma ley regulatoria de la entidad gubernamental, en este caso, el
Decreto de Gabinete 109 de 1970, de acuerdo a la modificación aplicada según la
Ley 8 de 2010, vigente, determina:
ARTÍCULO 128. El artículo 1 del Decreto de Gabinete 109 de 7
de mayo de 1970 queda así:
Artículo 1. La Dirección General de
Ingresos funcionará como organismo adscrito al Ministerio de Economía y
Finanzas, y dentro de éste contará con autonomía administrativa, funcional y
financiera en los términos señalados en la presente Ley.
Esta
Dirección tendrá a su cargo, en la vía administrativa, el reconocimiento, la
recaudación, la cobranza, la investigación y fiscalización de tributos, la
aplicación de sanciones, la resolución de recursos y la expedición de los actos
administrativos necesarios en caso de infracción a las leyes fiscales, así como
cualquier otra actividad relacionada con el control del cumplimiento de las
obligaciones establecidas por las normas con respecto a los impuestos, tasas,
contribuciones y rentas de carácter interno comprendidas dentro de la dirección
activa del Tesoro Nacional, no asignadas por la ley a otras instituciones del
Estado.
Por lo tanto,
mediante actos administrativos idóneos, podrá:
1.
declarar
o determinar la existencia de obligaciones tributarias, su cuantía o monto
total.
2.
Exigir el pago de obligaciones tributarias y
determinar la existencia de créditos tributarios, según corresponda.
3.
Contratar gestores de cobros con vasta y
reconocida experiencia en los casos de morosidad que excedan de doce (12) meses
de haberse causado, entendiéndose que estos se sujetan a la reserva de
información de que se trata el artículo 21 del presente Decreto de Gabinete y a
las normas de contrataciones públicas.
En los casos
de personas jurídicas que sean
contratadas como gestores de cobros deberán presentar una declaración jurada de
quiénes son sus accionistas, entendiéndose que tales accionistas o socios, en
ningún caso, podrán ser servidores públicos que estén laborando o hayan
laborado durante los últimos dos años en la Dirección General de Ingresos.
Para los
efectos legales de contratación administrativa y demás obligaciones tanto contractuales como de gestión en los
términos arriba indicados, la representación legal de la entidad recae sobre el
Director General de Ingresos. En este
orden, El Director General de Ingresos podrá delegar, mediante resolución que
deberá ser publicada en Gaceta Oficial, las funciones a él adscritas por la Ley
y los Reglamentos que para estos efectos expida el Órgano Ejecutivo.
Para el logro de sus
objetivos fundamentales, la DGI ha sido estructurada atendiendo los parámetros
contemplados en el artículo 3 del Decreto de Gabinete 109 de 1970, que
contempla, en su estructura jerárquica,
- Un
Nivel Central, que a la luz del Artículo 129 de la Ley 8 de 2010, conlleva
las acciones de:
i.
Dirección, planeación y control
administrativo, técnico y financiero de las actividades de la entidad dentro
del ámbito nacional; así como
ii.
Tareas de reconocimiento, recaudación,
cobranza, investigación, y determinación de tributos;
iii.
Aplicación de sanciones, resolución de
recursos, expedición de actos administrativos y devolución de saldos a favor de
los contribuyentes.
- Un
Nivel Provincial, de naturaleza y carácter operativo
V.
Tercerización
del cobro de los impuestos vs ejercicio de la jurisdicción coactiva.
En mi opinión muy personal,
la creación de la ANIP resultó ser más que nada un exabrupto jurídico-fiscal,
que nunca se debió originar. Esto como
bien es sabido, obedeció solamente a maquinaciones políticas mezquinas y sin
sentido. Quiero dejarlo hasta allí.
No obstante lo señalado, se
puede mencionar que en la modificación al Decreto de Gabinete 109 de 1970 dado
en el contexto de la Ley 8 de 2010, surge la figura de los gestores de cobro,
que trae como consecuencia el surgimiento de la empresa Cobranzas del Istmo, S.
A., con todo el consabido sinsabor que deja la actuación de la misma, y que
revierte en los medios con el escándalo con visos de corrupción y lesión
patrimonial en el caso actualmente ante los tribunales de justicia, de la
empresa aquí señalada.
Y para comprender mejor
el porqué de la aparición de la empresa
mencionada, solo tenemos que referirnos al contenido de la Ley en comento, que
expresa de manera taxativa, el siguiente contexto dentro de las atribuciones de
la DGI:
“…
Por lo tanto, mediante actos administrativos idóneos,
podrá:
……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
3.
Contratar gestores
de cobros con vasta y reconocida experiencia en los casos de morosidad que
excedan de doce (12) meses de haberse causado, entendiéndose que estos se
sujetan a la reserva de información de que se trata el artículo 21 del presente
Decreto de Gabinete y a las normas de contrataciones públicas.
…”
Fue precisamente esta
modificación introducida en la Ley 8 de 2010, la que trajo como consecuencia la
contratación de la empresa Cobranzas del Istmo, S. A.; historia no concluida
aún, la cual es de conocimiento general al haber pasado a estatus de hecho
público o notorio.
En
el caso de la aplicación o ejercicio de la jurisdicción coactiva, debemos
primero referirnos al significado del término.
La
jurisdicción coactiva[1]
es la potestad jurisdiccional conferida por la Ley a las entidades de Derecho
Público del nivel central nacional y territorial, para hacer efectivas por sus
propios medios las obligaciones legalmente causadas a favor del erario público.
Los
organismos de control fiscal también tienen esta potestad sobre las
obligaciones que surgen de los fallos de responsabilidad fiscal y las multas
que en el ejercicio del mismo control se impongan.
Con
relación a la acción de tercerización del cobro de los impuestos mediante la
acción de gestores de cobro, personalmente, soy contrario a esta medida.
En
el momento de su génesis en el 2009, me opuse contundentemente a ella y así lo
manifesté e hice sentir en un escrito personal presentado al Ingeniero Alberto
Vallarino, entonces encargado de la cartera del MEF.
Opinaba
entonces y opino aún ahora, que si la DGI no tiene la capacidad para cumplir el
mandato expresado para ella en la Ley, entonces debemos cerrar este ente del
Estado y permitir que su estructura completa pase a manos del sector
privado. De esta manera al menos, le
ahorraríamos al Erario Público el costo de funcionamiento de dicho ente por
resultar inoperante e ineficaz, si este fuese el caso.
Soy
de opinión, que si no se quiere repetir en otra administración de gobierno la
experiencia del surgimiento de otro ente similar a la ANIP, hay que modificar y
derogar por resultar inconstitucional, el numeral 3 del artículo 128 de la Ley
8 de 2010 el cual modifica el artículo 1 del Decreto de Gabinete 109 de 7 de
mayo de 1970
Para
la recuperación de la cartera morosa de impuestos que administra la DGI, soy
partidario y creyente, y por tanto apuesto, a la aplicación del cobro por
jurisdicción coactiva, bajo un régimen de estricta aplicación y fundamentado
plenamente en lo que determina el Libro VII del Código Fiscal en su artículo
1247 y adiciones al mismo hasta el 1247K.
No
pretendo con este escrito, desarrollar un estudio profundo y analítico sobre la
Dirección General de Ingresos. Mi propósito surge ante el hecho de que
actualmente se gesta una reestructuración de la DGI, y es mi deseo exponer un
punto de vista y opinión profesional relacionado a la reviviscencia del Decreto
de Gabinete No. 109 de 1970, y la estructura orgánica y de funcionamiento de la
Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas.
Quiero llamar la atención
sobre el hecho de que, la aprobación de un Manual de Organización y Funciones
de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas,
conllevaría de manera necesaria y exigente, a la reforma o modificación del
Decreto de Gabinete No. 109 de 7 de mayo de 1970, específicamente en lo
referente al contenido tanto del artículo No. 1 como del artículo No. 3 del
referido Decreto de Gabinete.
Esto sería imperante
realizarlo, de tal manera de adecuar una nueva estructura que surgiese, para
que se pueda implementar de acuerdo a los planteamientos y esquema proyectados
en el mencionado manual, dentro del espíritu de lo preceptuado en el Decreto de
Gabinete 109 de 1970.
No obstante esto, hay que
sopesar aspectos místico-filosóficos y políticos, tales como el contenido del
artículo 1, de acuerdo a la última modificación según la Ley 8 de 2010, que a
la letra reza:
“….
Artículo
1. La Dirección General de Ingresos funcionará como organismo adscrito al
Ministerio de Economía y Finanzas, y dentro de éste contará con autonomía
administrativa, funcional y financiera en los términos señalados en la presente
Ley.
…”
Y es que resulta necesario hacer
una abstracción y análisis sobre el significado de lo que se quiso o intentó
obtener, cuando se planteó el hecho de que la DGI adscrita al MEF, contaría con
autonomía administrativa, funcional y financiera.
Si se busca la definición
etimológica del término o palabra “autonomía”,
encontramos de acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
el siguiente significado:
Autonomía: f.
derivada del griego.
1.
Potestad que dentro de un Estado tienen municipios,
provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos
de gobierno propios.
2.
Condición de quien, para ciertas cosas, no
depende de nadie.
Queda claro, de acuerdo a la
definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, que autonomía es una potestad para regirse mediante
normas y órganos de gobierno propio.
Analizando términos
relacionados, encontramos:
- Independencia:
f. Cualidad o condición de independiente. Libertad, especialmente la de un
Estado que no es tributario ni depende de otro.
- Independiente:
adj. Que no tiene dependencia, que no depende de otro. Adj. Autónomo.
- Autónomo
(ma): adj. Que tiene autonomía.
Analizados los términos,
podemos concluir señalando que cuando el relator de la Ley, es decir, en este
caso, del Decreto de Gabinete No. 109, expresó que:
“…la
Dirección General de Ingresos funcionará como organismo adscrito al Ministerio
de Economía y Finanzas, y dentro de éste contará con autonomía
administrativa…”
Lo hizo pensando en la gran
importancia de la entidad, como ente recaudador del Estado panameño, a la que
había que dotar de cierto grado de capacidad de actuación, y le confirió
autonomía en lo administrativo, en lo financiero y en lo funcional, con miras
al logro de la modernización de los servicios públicos, tratando de minimizar
el impacto del exceso de la burocracia que entorpece los procesos
gubernamentales en todos sus aspectos.
Así entonces, se puede
colegir que la DGI, está adscrita al MEF y tiene autonomía en lo
administrativo, lo financiero y lo funcional, sin que ello implique o
signifique, que es independiente ni
tiene independencia, ya que esto fue lo que se quiso obtener con la creación de
la ANIP, dando como resultado el exabrupto jurídico-fiscal resultante, el cual
es corroborado con la declaratoria de inconstitucionalidad proferida por la
Corte Suprema de Justicia en su fallo del 11 de agosto de 2014.
CONCLUSIÓN
Fundamentado
en el contenido de todo lo que aquí se ha expuesto, es mi deseo concluir con
este escrito, haciendo los siguientes señalamientos, que más que tal, aspiran a
ser un aporte en la ejecución de la dirección y administración acertada y
eficiente de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y
Finanzas.
- Es
un hecho incuestionable, que la función fundamental o primaria de la
Dirección General de Ingresos, es el cobro de los impuestos tributarios,
para lo cual ha sido dotada de una infraestructura suficientemente solida
y bien fundamentada.
- No
obstante, hay que comprender, que para el logro del objetivo fundamental
de esta dependencia, es necesario contar con un recurso humano
adecuadamente preparado en todas las áreas, de manera que se pueda
realizar una gestión fiscalizadora eficiente e ininterrumpida, dirigida
hacia los contribuyentes.
- De
la misma manera, redundaría en excelentes beneficios, una participación
con grado de excelencia de parte de las Oficinas Regionales de Ingresos
(ORIS) distribuidas en todo el territorio nacional, a quienes se les debe
dotar de una infraestructura adecuada y completa en términos de Recursos
Humanos, de manera que el contribuyente del interior del país, no se vea
obligado a dirigirse hacia la capital de la República, para que se
absuelva o resuelvan problemas, que deben ser atendidos en el sitio, y que
existe evidencia, en el pasado fue hecho así.
- También
resulta imperante el reiniciar un verdadero proceso de modernización de
los servicios públicos, enfocados hacia la prestación de un excelente
servicio, para lo cual se hace necesaria la consulta ciudadana, en este
caso, focalizada hacia los sectores involucrados en una relación con la
DGI, tal como los mismos contribuyentes, como así también grupos
representativos, como lo son las asociaciones de contadores públicos.
- No
obstante todo lo señalado, deseo llamar la atención al hecho de que si se
quiere realizar una buena labor en la DGI, se hace imperativo el cumplimiento
pleno de lo que preceptúa el Decreto de Gabinete No. 109 de mayo de 1970,
en lo concerniente a lo que determina de manera taxativa el artículo 1 del
Decreto de Gabinete 109, modificado por la Ley 8 de 2010, que expresa:
“ARTÍCULO 128. El
artículo 1 del Decreto de Gabinete 109 de 7 de mayo de 1970 queda así:
Artículo 1. La
Dirección General de Ingresos funcionará como organismo adscrito al Ministerio
de Economía y Finanzas, y dentro de éste contará con autonomía administrativa,
funcional y financiera en los términos señalados en la presente Ley”.
- De
no ser así, entonces hay que pensar en la modificación de las directrices
establecidas en el instrumento jurídico señalado, para de esta forma
establecer los nuevos parámetros que regirían, en todo lo atinente a una
reestructuración de la estructura orgánica de la Dirección General de
Ingresos, que de acuerdo a lo que indica el artículo 3 del Decreto de
Gabinete 109 de 1970, tiene un ordenamiento jerárquico, vigente, como
sigue:
i.
Dirección General.
ii.
Subdirección General.
iii.
Subdirectores.
iv.
Unidad Especial de Control Interno.
v.
Departamento.
vi.
Secciones.
- Quiero
finalmente verter mi opinión profesional, no jurídica, de que el
incumplimiento de esta disposición señalada en el punto anterior, podría
redundar en una contravención a la Ley vigente restaurada en todos sus
efectos por la Corte Suprema de Justicia con su fallo de
inconstitucionalidad de la Ley No. 24 del 8 de abril de 2013, que creó La
Autoridad Nacional de los Ingresos Públicos o ANIP, lo que conllevaría a
exponer al juicio crítico ciudadano, la gestión del actual gobierno del
Presidente Juan Carlos Varela Rodríguez.
[1][1] Definición obtenida de “http://www.derecho.com/c/index.php?title=Jurisdiccion_coactiva&oldid=235.
Abogados especialistas en Valencia.
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