PROPUESTA DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA
Presentada
por el Consejo Nacional de Contadores Panameños por conducto de su
Presidente y Representante Legal Licenciado Efraín Ramos Solano,
con cédula No. 8-156-64, Contador Público Autorizado con Idoneidad No.
0067-2005 proferida por la Junta Técnica de Contabilidad según Resolución del
mismo número fechada el 28 de febrero de 2005.
Colaboradores:
Licenciado Aaron Ephraim Ramos Muñoz y Junta Directiva.
Fecha:
Septiembre de 2025
Panamá,
República de Panamá
Borrador
de Proyecto de Ley
[Título]:
Proyecto
de Ley “Mediante el cual se modifica el artículo 712 del Código Fiscal de
la República de Panamá con el objeto de establecer concordancia entre el mismo
y las disposiciones establecidas en el artículo 2, numeral 9 de la Ley 280 de
diciembre de 2021, y como consecuencia de esto,
se derogan los artículos 85-A y 90-C del Decreto Ejecutivo 170 de 1993
regulados mediante Decreto Ejecutivo 182 de octubre de 2021 ya que riñen con
las disposiciones de la Ley 280 de 2021 en lo establecido en el artículo 2,
numeral 9 de la misma”.
Exposición de Motivos:
El
concepto de concordancia en las leyes.
En
el contexto legal, la concordancia entre leyes y normas se refiere a la
correspondencia y coherencia que debe existir entre diferentes disposiciones
legales para evitar contradicciones y asegurar la unidad del ordenamiento
jurídico. Eso implica que las normas inferiores no deben contradecir a las
superiores y que todas deben estar en armonía para lograr un sistema legal
justo y efectivo.
Concepto
más detallado:
- Concordancia
como relación:
La
concordancia en su sentido general implica una correspondencia o conformidad
entre dos o más cosas. En el ámbito legal se refiere a la relación entre
leyes, normas y principios que deben estar en sintonía para evitar conflictos y
lagunas.
- Tipos
de concordancia:
Se
puede hablar de concordancia nominal (relación entre sustantivos y adjetivos) y
verbal (relación entre sujeto y verbo) en gramática. Sin embargo, en el
ámbito jurídico se refiere a la concordancia entre diferentes normas y leyes,
incluyendo la concordancia entre la constitución y leyes inferiores, así como
entre diferentes leyes entre sí.
- Importancia
de la concordancia:
- Evita
contradicciones: Una
buena concordancia entre normas garantiza que no existan leyes que se
contradigan, lo que facilita la aplicación y cumplimiento del
derecho.
- Asegura
la unidad del sistema: La
concordancia contribuye a que el sistema jurídico sea coherente y
funcione como un todo, evitando incoherencias y lagunas.
- Promueve
la seguridad jurídica: Al
existir concordancia, se genera certeza sobre las normas aplicables y se
reduce la incertidumbre en la interpretación y aplicación del
derecho.
- Facilita
la interpretación: La
concordancia ayuda a interpretar las normas de manera sistemática,
considerando el contexto general del ordenamiento jurídico.
- Principios
relacionados:
- Principio de jerarquía normativa: Las normas inferiores deben
respetar y no contradecir a las superiores (ej: una ley no puede
contradecir la constitución).
- Principio de unidad constitucional: El ordenamiento jurídico
debe ser considerado como un todo, y sus normas deben ser interpretadas
de manera coherente.
- Principio de concordancia práctica: Este principio implica
coordinar el contenido de diversas instituciones constitucionalmente
relevantes para interpretar de la manera más cabal el significado de cada
una de ellas.
- Concordancia
en la interpretación:
La
concordancia también se refiere a la necesidad de interpretar las normas de
manera coherente entre sí, evitando interpretaciones aisladas que puedan
generar contradicciones.
En
resumen, la concordancia entre leyes y normas es un principio fundamental para
la validez y eficacia del sistema jurídico, asegurando su coherencia, unidad y
seguridad jurídica.
LA
LEY 280 DE DICIEMBRE DE 2021 QUE RIGE LA PROFESIÓN DEL CONTADOR PÚBLICO
AUTORIZADO Y SUS IMPLICACIONES EN EL ARTÍCULO 712 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
REPÚBLICA DE PANAMÁ.
Visto
todo lo expuesto anteriormente aquí se hace necesario exponer que en nuestro
país la profesión del contador público autorizado ha evolucionado durante un
periodo de más de sesenta años con el pronunciamiento de tres leyes regentes de
la misma siendo éstas:
- La Ley 8ª de 1957, la cual puede
considerarse como pionera en el establecimiento de los lineamientos para
el ejercicio contable profesional, previendo que solo individuos con
formación y certificación adecuadas pudiesen ejercer como contadores
públicos autorizados, estableciéndose con ella los requisitos formales
para la obtención de una licencia o idoneidad profesional. También incluyó dicha ley disposiciones
relacionadas con la ética y la responsabilidad del profesional contable.
- La Ley 57 de 1978 por su parte,
trajo consigo la actualización y modernización de la normativa existente. Esta nueva ley creó la Junta Técnica de
Contabilidad encargada de supervisar y regular el ejercicio de la
profesión contable. Por otro lado,
se fortaleció la ética y la responsabilidad profesional enfatizando la
importancia de la ética profesional y responsabilidad del CPA frente a sus
clientes y la sociedad en general.
- Finalmente, la Ley 280 de diciembre
de 2021 amplió el concepto de modernización y adecuación de la ley
contemplando y llenando vacíos en las dos leyes anteriores.
Estas
tres leyes han contribuido a la profesionalización de la contabilidad en Panamá
estableciendo un sistema que promueve la calidad en los servicios de
contabilidad y auditoría y actividades concordantes. Dichas leyes enfatizan la importancia de la
formación continua que permite a los CPA mantenerse actualizados con respecto a
las normativas contables y fiscales locales e internacionales.
Además
de todo lo señalado no puede dejar de considerarse el hecho de que todas estas
leyes se pueden considerar como leyes especiales y proteccionistas para el
ejercicio de una profesión considerada liberal como lo es la del Contador
Público Autorizado en nuestra República.
Considerado
todo lo expuesto se hace necesario exponer lo que preceptúa el artículo 2,
numeral 9, de la Ley 280 de 2021 que regula el ejercicio de la profesión del
contador público autorizado el cual se transcribe de manera literal:
TEXTO
DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 280 DE DICIEMBRE DE 2021 QUE REGULA EL EJERCICIO DE LA
PROFESIÓN DEL CONTADOR PÚBLICO AUTORIZADO.
Artículo 2. Son actos propios del ejercicio de la
profesión de contador público autorizado, ya sea en forma de presentación
manual, computarizada, digital o de cualquier tipo o medio electrónico de
comunicación, todos aquellos servicios que den fe pública sobre la veracidad de
la información relacionada con la función técnica de producir, de manera
sistemática y estructural, información cuantitativa en términos monetarios de
las transacciones económicas que realizan las personas naturales y jurídicas,
públicas y privadas, así como de los hechos económicos que las afectan, y de
comunicar dicha información, con el objeto de facilitar a los diversos
interesados la toma de decisiones de carácter financiero en relación con el
desarrollo de sus actividades respectivas.
También constituyen actos propios de la profesión de contador público
autorizado las siguientes:
1. …
2. …
9. El refrendo de las declaraciones juradas de renta
nacional y municipal, así como de otros tributos, cuyo monto bruto a declarar
supere los once mil balboas (B/.11,000.00), de las personas naturales y
jurídicas, incluyendo sus anexos correspondientes. El ministerio respectivo solo aceptará las
declaraciones juradas de renta y otros tributos, incluyendo sus anexos
correspondientes, que estén refrendadas por un contador público autorizado.
Por su parte el Artículo 712 del Código Fiscal de la
República de Panamá preceptúa lo siguiente:
El artículo 712 del Código Fiscal de la
República de Panamá reza como sigue:
Artículo 712. Las declaraciones de las rentas serán
preparadas y refrendadas por un Contador Público Autorizado en cualquiera de
los casos siguientes:
a. Cuando se trate de contribuyentes que se dediquen a
actividades de cualquier índole cuyo capital sea mayor de cien mil
(B/.100,000.00) balboas;
b. Cuando se trate de contribuyentes que tengan un
volumen anual de ventas mayor de cincuenta mil balboas (B/.50,000.00).
El Contador Público Autorizado que consigne datos
falsos en las declaraciones de rentas será sancionado con multa de veinticinco
balboas (B/.25.00) a mil balboas (B/.1,000.00), sin perjuicio a las sanciones
establecidas en la ley 8º de 1957.
Dichas multas serán impuestas por la Dirección General de Ingresos.
Confrontando los
dos artículos de ley expuestos se nota a simple vista la falta de concordancia
entre ambos lo cual exige las rectificaciones necesarias tomando en
consideración que tanto la Ley 280 de 2021 como el Código Fiscal de Panamá
aprobado por la Ley 8 de 27 de enero de 1956, publicada en la Gaceta Oficial
12995 el 29 de junio de 1956 se trata de dos leyes nacionales de igual
jerarquía.
No obstante lo
mencionado, se puede decir con propiedad que el efecto de la Ley 280 tiene
mayor jerarquía dado que resulta ser una ley posterior y más reciente, y,
además la Ley 280 de 2021 que regula específicamente la profesión del CPA
derogando la Ley 57 de 1978 que era su ley principal. Aunque no se mencione de manera explícita la
jerarquía de la Ley 8 de 1956, si la Ley 280 modifica o deroga una disposición
contenida en la Ley 8, la Ley 280 debe prevalecer en ese aspecto particular.
Confrontando el
artículo 2 de la Ley 280 de 2021 versus el artículo 712 del Código Fiscal de
Panamá se puede establecer lo siguiente:
- Para
los efectos del refrendo de las declaraciones de renta de personas
naturales y jurídicas de acuerdo con el artículo 712 del Código Fiscal
promulgado en enero de 1956 el legislador fundamentó su decisión
contemplando dos aspectos:
i.
Sobre el monto del capital del contribuyente
estableciéndose una cuantía de Cien mil balboas (B/.100,000.00); y
ii.
Sobre el volumen anual de las ventas, estableciéndose
sobre una cuantía mayor de Cincuenta mil balboas (B/.50,000.00).
- Por
su parte, para el refrendo de las declaraciones de renta de las personas
naturales y jurídicas de acuerdo con el artículo 2, numeral 9 de la
reciente Ley 280 de diciembre de 2021, el legislador basó su decisión como
sigue:
i.
Sobre la base de los ingresos brutos mayores de Once
mil balboas (B/.11,000.00).
La
decisión establecida a través del artículo 2, numeral 9 de la Ley 280 de 2021
en cuanto a la cuantía de los ingresos de las personas naturales y jurídicas
para los efectos del refrendo de las declaraciones de renta de estos, se dio
como consecuencia de todas las consultas pertinentes y amplios debates que
llevaron bien se puede decir, varios años, entre todos los grupos y
asociaciones de profesionales de contabilidad a nivel nacional.
Es
por esta razón que dicho artículo 2, numeral 9 de la Ley 280 de 2021 tiene el
mérito suficiente para su sustentación y como ley más reciente prevalecer sobre
las estimaciones establecidas en el artículo 712 del Código Fiscal que viene
del año 1956 cuando existían condiciones diferentes en el ejercicio de la
profesión del Contador Público Autorizado en la República de Panamá.
A
todo esto, se hace necesario traer a colación otro aspecto de regulaciones de
menor jerarquía que también riñen con efectos negativos sobre lo regulado en el
artículo 2 numeral 9 de la ley 280 de 2021, como lo es el Decreto Ejecutivo 170 de 1993 regulados
mediante Decreto Ejecutivo 182 de octubre de 2021
En
virtud de ello se hace necesario transcribir el texto de los siguientes
artículos:
- Artículo 85-A del Decreto Ejecutivo
170 de 1993 reglamentado por el D. E. 182 de octubre de 2021.
Este artículo reza como sigue:
La
presentación de la declaración jurada anual del impuesto sobre la renta servirá
de comprobación del monto de los ingresos brutos anuales. En atención a lo dispuesto por el artículo
712 del Código Fiscal, la misma deberá ser preparada y refrendada por contador
público autorizado, en cualquiera de los siguientes casos:
1.
Cuando se trate de contribuyentes que se dediquen a
actividades de cualquier índole cuyo capital sea mayor de cien mil balboas
(B/.100,000.00);
2.
Cuando se trate de contribuyentes que se dediquen a
actividades de cualquier índole cuyo capital sea mayor de cien mil balboas
(B/.100,000.00).
- Artículo 90-C del Decreto Ejecutivo
170 de 1993 reglamentado por el D. E. 182 de octubre de 2021.
Este artículo reza como sigue:
La
presentación de la declaración jurada anual del impuesto sobre la renta servirá
de comprobación del monto de los ingresos brutos anuales. En atención a lo dispuesto por el artículo
712 del Código Fiscal, la misma deberá ser preparada y refrendada por contador
público autorizado, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando
se trate de contribuyentes que se dediquen a actividades de cualquier índole
cuyo capital sea mayor de cien mil balboas (B/.100,000.00);
2. Cuando
se trate de contribuyentes que tengan un volumen anual de ventas de bienes o
servicios mayor de cincuenta mil balboas (B/.50,000.00).
Vistas pues las explicaciones vertidas
en nuestra exposición de motivos, hemos considerado la necesidad de subsanar las
incongruencias resultantes y la falta de concordancia actual en la redacción de
los textos de los temas aquí desarrollados incluido el último punto relativo al
Decreto Ejecutivo 170 de 1993 regulado mediante Decreto Ejecutivo 182 de
octubre de 2021 y lo preceptuado en el Artículo 712 del Código Fiscal de la
República de Panamá. Es por ello por lo que se propone el presente proyecto de
Ley.
Con esta iniciativa se busca garantizar
la coherencia con lo preceptuado en el artículo 2, específicamente en el
numeral 9, de la Ley 280 de diciembre de 2021 ley especial que regula el
ejercicio de la profesión del Contador Público autorizado en la República de
Panamá.
Artículos:
Artículo 1.
Objeto:
La presente Ley
tiene por objeto modificar el artículo 712 del Código Fiscal de la República de
Panamá con el propósito de establecer concordancia entre el mismo y las
disposiciones establecidas en el artículo 2, numeral 9 de la Ley 280 de
diciembre de 2021, y como consecuencia de esto,
se derogan también los artículos 85-A y 90-C del Decreto Ejecutivo 170 de 1993
regulados mediante Decreto Ejecutivo 182 de octubre de 2021 ya que los mismos
riñen con las disposiciones de la Ley 280 de 2021 en lo establecido en el
artículo 2, numeral 9 de la misma”.
.
Artículo 2.
Modifíquese el Artículo 712 del Código
Fiscal de la República de Panamá, para que quede como sigue:
El artículo 712 del Código Fiscal de la República de
Panamá queda como sigue:
Artículo 712. Las declaraciones de las rentas serán preparadas y
refrendadas por un Contador Público Autorizado en cualquiera de los casos
siguientes:
a. Cuando se trate de contribuyentes que se dediquen a actividades de
cualquier índole cuyo capital sea mayor de once mil balboas con un centésimo de
balboa (B/.11,000.01);
b. Cuando se trate de contribuyentes cuya renta gravable sea mayor de once
mil balboas con un centésimo de balboa(B/.11,000.01).
El Contador Público Autorizado que consigne datos falsos en las
declaraciones de rentas será sancionado con multa de veinticinco balboas
(B/.25.00) a mil balboas (B/.1,000.00), sin perjuicio a las sanciones
establecidas en la ley 280 de 2021.
Dichas multas serán impuestas por la Dirección General de Ingresos.
Artículo
3.
Tanto el artículo 85-A como el artículo
90-C del Decreto Ejecutivo 182 de octubre de 2021, riñen con lo dispuesto en el
artículo 2 numeral 9 de la Ley 280 de 2021, el cual establece que:
“9. El refrendo de las
declaraciones juradas de renta nacional y municipal, así como de otros
tributos, cuyo monto bruto a declarar supere los once mil balboas
(B/.11,000.00) de las personas naturales y jurídicas, incluyendo sus anexos
correspondientes. El ministerio respectivo
solo aceptará las declaraciones juradas de renta y otros tributos, incluyendo
sus anexos correspondientes, que estén refrendadas por un contador público
autorizado.”
Por lo tanto, deróguense
los artículos 85-A y 90-C del Decreto Ejecutivo 182 de octubre de 2021.
Artículo
4.
Quedan derogadas todas las disposiciones
que se opongan o contradigan lo establecido en esta Ley.
Artículo 5.
La
presente Ley comenzará a regir a partir de su publicación en la Gaceta Oficial.
Disposición
Final:
Se instruye a la entidad competente para
que realice las adecuaciones necesarias en los reglamentos y normativas que
permitan llevar a cabo lo dispuesto en esta Ley, garantizando así la correcta
aplicación de las disposiciones modificadas.
Justificación:
La modificación de estos artículos es
esencial para asegurar el cumplimiento eficaz y eficiente de las normativas
vigentes, promoviendo una mejor administración pública y un claro entendimiento
de los procedimientos a seguir por parte de los ciudadanos y funcionarios.
---
Este borrador puede ser revisado y ajustado según las recomendaciones y
directrices de la Asamblea de Diputados de Panamá.
Observación:
La acción presete propuesta de iniciativa ciudadana está ligada a la denuncia presentada con fecha 1 de marzo de 2022 inserta en este blog bajo el título de: "Análisis retrospectivo sobre leyes, decretos leyes, decretos ejecutivos y Resoluciones promulgadas durante el segundo semestre del período fiscal 2021", autoría del Licenciado Efraín Ramos Solano publicada en este blog en la fecha citada (véase artículo).
Vale la pena señalar que esta propuesta de iniciativa ciudadana ha sido ya calificada en el organo legislativo, encontrada viable y anotada bajo el número 333 de 9 de octubre de 2025, en proceso de espera de prohijamiento como anteproyecto de ley.
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